DA ANULAÇÃO ADMINISTRATIVA NO NOVO CÓDIGO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

No comentário que ora se apresenta, e tal como o próprio título prefigura, tentaremos analisar a figura da anulação administrativa, figura que, registe-se, exibe uma significativa inovação, introduzida pelo legislador; por este motivo, e para se ter uma visão cabal das inovações trazidas pelo CPA de 2015, sempre que se considerar oportuno ou necessário recorreremos ao postulado no regime do CPA de 1991, anteriormente vigente.

A primeira inovação digna de monta que nos traz a anulação administrativa anuncia-se logo na sua denominação que se concretiza na autonomização da segunda das duas modalidades da revogação dispostas no CPA de 1991; a saber, a revogação de atos válidos, por um lado, e a revogação de atos inválidos, por outro. Assim, o que no CPA de 1991 funcionava como uma figura própria da revogação (entenda-se, “a revogação de atos inválidos”) passa, agora, a constituir uma “espécie” autónoma, reconduzindo-se a outro conceito distinto: a tradicional “revogação anulatória” deixa, a partir deste momento, de representar legalmente uma verdadeira e própria revogação.

De facto, e nas palavras de MARCO CALDEIRA, à luz do novo CPA, a revogação passa a incluir unicamente a prática de atos com vista à cessação dos efeitos de atos “por razões de mérito, conveniência ou oportunidade”, sendo a anulação administrativa, por seu turno, definida como “o ato administrativo que determina a destruição dos efeitos de outro ato, com fundamento em invalidade”[1].

É o próprio legislador quem assume esta alteração de denominação como pretendendo essencialmente seguir a “generalidade da doutrina dos países europeus”, confissão esta que mereceu acesas críticas por parte de diversos Autores mormente pelo seu “sentido claramente estrangeirizante” ou  por ser um caso – de  “rutura com a longa tradição existente no Direito Administrativo português” , entre outras[2].

O objeto da anulação administrativa, consubstancia-se, desde logo na sua definição que o mesmo há-de ser um “outro ato”, obviamente “inválido”, uma vez que só assim se constitui como uma verdadeira anulação e não como uma revogação. Porém, à semelhança do que já dispunha o CPA de 1991, também o novo CPA prevê a impossibilidade de anulação de determinados atos inválidos por parte da Administração. Então, e atendendo ao constante no artigo 166.º, n.º 1 do CPA, não podem ser objeto de anulação administrativa (nem de revogação) os atos nulos, os atos anulados contenciosamente e os atos revogados com eficácia retroativa. Na base desta disposição legal está a própria natureza das coisas e assume os seguintes contornos: quanto aos atos nulos, a explicação reside no facto de, atendendo ao desvalor de que enfermam, tais atos não produzirem quaisquer efeitos jurídicos, pelo que não podem ser destruídos[3]: daí não poderem ser alvo de anulação administrativa (ou judicial) mas apenas e só objeto de declaração de nulidade; no que respeita aos atos anulados contenciosamente e aos atos revogados com eficácia retroativa não podem ser anulados porque os efeitos que produziram não só já cessaram como foram expurgados do ordenamento jurídico com eficácia retroativa, tudo se passando, portanto, em princípio, como se tais atos nunca tivessem sido praticados[4].

Deste modo, só os atos que sejam ilegais, mas que sejam meramente anuláveis, podem ser passíveis de anulação administrativa, com vista à destruição dos seus efeitos, ou dito de outra forma, a anulação apenas pode incidir sobre atos anuláveis, e não sobre atos nulos. Nesta sequência, vale a questão sobre se nos atos (ou nos casos) a que se refere o artigo 163.º, n.º 5 do CPA, para além dos apontados no artigo 166.º, n.º 1, estamos perante situações de “insusceptibilidade” (ou impossibilidade legal) de anulação administrativa. Há ainda a considerar três situações em que “não se produz o efeito anulatório”, a saber, o conteúdo do ato anulável não possa ser outro, por o ato ser de conteúdo vinculado ou por a apreciação do caso concreto apenas permitir identificar uma única solução como legalmente possível; o fim visado pela exigência procedimental ou formal preterida tenha sido alcançado por outra via; ou quando se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício que o torna anulável, o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo, isto após a configuração da anulabilidade como desvalor-regra (e, simultaneamente, residual, por exclusão de partes) e do estabelecimento de  que o ato anulável produz efeitos jurídicos, que podem ser destruídos com eficácia retroativa mediante anulação administrativa ou judicial. Considera-se, aqui, o princípio do aproveitamento do ato administrativo, aqui disposto como forma de limitação da anulação. O que não deixa de suscitar alguma surpresa, porquanto a escolha do legislador vai no sentido de optar por tal princípio e a dar-lhe foro de lei, isto é, estamos perante uma auto-derrogação legislativa.

Este facto é tanto mais surpreendente uma vez que a própria jurisprudência administrativa tem vindo, nalgumas ocasiões, a tentar restringir as possibilidades da sua invocação por parte da Administração, tendo mesmo o Supremo Tribunal Administrativo, afirmado que, “Estando as entidades públicas subordinadas ao princípio da legalidade (art.º 266, n.º 2, da CRP e art.º 3 do CPA) é seu dever estrito cumprir escrupulosamente aquela determinação legal, e não colocar-se, como se verifica amiudadas vezes, (...), numa posição marginal ao escolher, arbitrariamente, as situações em que cumpre e aquelas outras em que decide não cumprir, para depois vir invocar princípios jurisprudenciais”[5].

Outro aspeto que causa alguma estranheza prende-se com a identificação dos destinatários-aplicadores deste princípio. Deve considerar-se, ainda, malgrado ser contrário ao que tantas vezes é afirmado na jurisprudência, o princípio do aproveitamento do ato “[n]ão é um princípio processual”. Além disso, não só o preceito em causa abrange os Tribunais Administrativos e a Administração como o número anterior ao que consagra tal princípio se dirige unicamente à Administração: ora, a sequência e ordenação sistemática dos preceitos, não sendo elementos decisivos, apresentam-se como sugestivos o que, concomitantemente, coloca a dúvida sobre se também a Administração será destinatária-aplicadora do princípio em causa.

O artigo 169.º, n.º 1 do CPA refere que a iniciativa da anulação administrativa pode ser levada a cabo oficiosamente, por iniciativa espontânea da Administração, ou na sequência de pedido nesse sentido formulado por interessados. No segundo caso, o pedido de anulação pressupõe uma reclamação ou recurso administrativo: se a lei confere aos interessados o direito de impugnar os atos administrativos perante a Administração, nomeadamente solicitando a sua anulação, impõe que tal direito seja exercido mediante reclamação ou recurso, consoante os casos.

No que toca à competência, o artigo 169.º do CPA afirma que são competentes para proceder à anulação administrativa o órgão que o praticou e o respetivo superior hierárquico (n.º 3); o órgão delegante ou subdelegante, bem como o delegado ou subdelegado, relativamente a atos praticados ao abrigo de delegação ou subdelegação de poderes (n.º 4); o órgão que exerça poderes de superintendência ou de tutela sobre o órgão autor do ato, mas isto apenas quando a lei expressamente o permita (n.º 5); o órgão competente para a prática do ato, nos casos de atos administrativos praticados por órgão incompetente (n.º 6).

Em termos de forma e de formalidades da anulação administrativa, o CPA é relativamente parcimonioso, estabelecendo, um princípio de paridade ou equiparação de formas (entre o ato anulado e o ato que procede à sua anulação).  Assim, e salvaguardado o disposto em norma especial, tal ato deve assumir a forma legalmente prescrita para o ato anulado, sendo que, atendendo a situações legalmente previstas, o ato de anulação administrativa deve observar a mesma forma adotada pelo ato anulado.

Quanto às formalidades, o princípio da paridade ou da equiparação não é levado tão longe, uma vez que o CPA mas apenas as “que se mostrem indispensáveis à garantia do interesse público ou dos direitos e interesses legalmente protegidos dos interessados”; tal posição, por nem sempre ser óbvia a identificação das formalidades “indispensáveis” em cada caso, conduz, em última instância, a alguma insegurança.

O aspeto mais relevante do regime da anulação administrativa no novo CPA, e o que na sua essência mais se distancia do regime legal da revogação anulatória previsto no artigo 141.º do CPA de 1991, encontra-se no artigo 168.º, que consagra uma multiplicidade de prazos nos quais um ato administrativo pode ser anulado pela Administração. Com efeito, se é certo que “[o]s atos anuláveis [só] podem ser anulados pela Administração nos prazos legalmente estabelecidos”, a verdade é que tais prazos, como se verá, atendem a uma multiplicidade de fatores, como o vício que inquina o ato, o facto de estarmos (ou não) perante um ato constitutivo de direitos, a circunstância de o ato ter ou não sido impugnado jurisdicionalmente ou a boa ou má fé do beneficiário do ato[6].

Da análise dos prazos gerais prefigurados nos n^os 1 a 4 do artigo 168.º, em articulação com outros aspetos, resulta a perceção de algumas conclusões relativamente a este normativo e que a seguir se explanam. Vejamos,

Numa primeira instância, há a registar que o legislador consagrou um prazo de seis meses para a Administração anular um ato anterior, o que faz depender o início da contagem desse prazo, já não da data da sua prática, mas sim da data do conhecimento da causa da sua invalidade por parte do órgão competente ou, nos casos de invalidade resultante de erro do agente, da data da cessação desse erro

Outra conclusão respeita ao valor atribuído pelo legislador à boa-fé do particular, vendo-a como elemento a ter em conta no decurso e na contagem do prazo para a consolidação do ato de que aquele é destinatário e, tal como no ponto anterior o modelo inspirador foi a Lei do Procedimento Administrativo Alemã. Aí também está presente a ideia de que o particular não pode contrapor à anulação a sua confiança na manutenção do ato se o mesmo foi obtido através de engano doloso, ameaça ou suborno ou com base em dados no essencial inexatos ou incompletos, bem como quando o particular conhecia a invalidade do ato ou não a conhecia por culpa grave, defendendo-se a ideia de que “o valor da segurança jurídica apenas deve ser prosseguido para proteção da confiança do administrado na atuação da Administração, e não para premiar fraudes ou consolidar o resultado de crimes perpetrados pelo administrado!”.

Outra inferência prende-se com a compatibilização do regime de revogação anulatória estabelecido no ordenamento jurídico interno face ao Direito da União Europeia, necessária e nascida da constatação de há muito que percebia que «o regime nacional da revogação de atos administrativos era incompatível com as exigências europeias nesta matéria». O Direito da União Europeia impõe-se às Administrações nacionais e assim, se um ato administrativo violar uma norma europeia, o seu prazo de revogação/anulação será determinado pelo Direito da União Europeia e não pelo Direito interno do Estado-membro.

A circunstância de um ato ter sido objeto de impugnação contenciosa e o processo judicial ainda se encontrar a correr os seus termos, sem que o Tribunal de primeira instância se tenha ainda pronunciado sobre o mérito da pretensão anulatória e o subsequente alargamento do prazo para a anulação administrativa, prende-se com outra dedução relevante. O que estava previsto no artigo 141.º, n.º 1 do CPA de 1991[7], deu lugar ao postulado no artigo 168.º, n.º 3 do novo CPA, isto é, permite que a anulação administrativa tenha lugar até ao “encerramento da discussão”, o que clarifica uma questão controversa que se colocava a propósito da articulação entre o artigo 141.º, n.º 1 do CPA e o artigo 64.º, n.º 1 do CPTA, considerando-se, por isso que, neste aspeto o legislador consagrou “a melhor opção”.

Noutro sentido, este CPA materializando a combinação de múltiplas variantes, revela-se muito mais complexo do que o regime do CPA de 1991, complexidade essa incontornável no seio de um regime que se pretende mais amplo, mas portadora de graves inconvenientes para a segurança jurídica, tanto mais quando lidamos com uma matéria desejavelmente objetiva e transparente.

Outra apreciação a destacar é indissociável da ênfase do regime da anulação administrativa do novo CPA assentar na maior dificuldade na consolidação dos atos administrativos, mesmo os constitutivos de direitos[8], com o consequente aumento da Administração dita “agressiva” e o inevitável enfraquecimento da esfera jurídica dos interessados.

Ainda que não tendo e conta a posição e tutela dos interessados , pode entender-se como consensual que a possibilidade de a Administração, regra geral, poder anular atos que já se tornaram insuscetíveis de impugnação contenciosa e dentro de um prazo máximo que pode ir até cinco anos, viabiliza uma instabilidade constante na definição das situações jurídicas reguladas ou afetadas por cada ato administrativo, sobretudo atendendo a que não é emergente à decisão de anulação uma ponderação de interesses, um reconhecimento de efeitos produzidos pelo ato anulado, que apenas os danos anormais provocados pela anulação são indemnizáveis e que não foi contemplada qualquer norma transitória que acautelasse as situações já existentes à data da entrada em vigor do CPA e que, por conseguinte, tais prazos se aplicam também “aos atos administrativos que, expressando relações jurídicas de execução continuada, ainda hoje produzem efeitos”[9]. Justificável que possa ser este alargamento significativo dos prazos e situações em que é permitida a anulação administrativa com base no princípio da legalidade, há que afirmar que, por um lado, também outros princípios, como os da proteção da confiança e da segurança jurídica, gozam de dignidade constitucional idêntica à daquele primeiro princípio e, por outro lado, tal relevo da proteção da legalidade e na reconstituição do ordenamento jurídico violado não tem apresentação coerente ao longo de todo o CPA, menos considerável pela manutenção da anulabilidade como desvalor-regra do ato administrativo ilegal ou pela ausência de consagração expressa de um dever de anulação do ato, mas sobretudo pela consagração expressa do princípio do aproveitamento do ato administrativo (cfr. artigo 163.º, n.º 5)[10] e, ainda mais, pela eliminação das chamadas “nulidades por natureza”, mediante a supressão da cláusula geral de nulidade anteriormente prevista no artigo 133.º, n.º 1 do CPA de 1991.

Falando da anulação administrativa, há a considerar os efeitos retroativos por si produzidos, eliminando todos os efeitos produzidos pelo ato anulado desde o momento da sua prática. Daí resulta que os atos anulatórios gozem de uma retroatividade natural ou por natureza, de acordo com o princípio da legalidade.  A anulação de um ato só é pertinente se se pretende destruir os seus efeitos; se estes efeitos já cessaram, a anulação só se compreende se for retroativa, abarcando os efeitos passados do ato, buscando a reconstituição da situação que existiria caso aquele ato nunca houvesse sido praticado. No entanto, o CPA admite que a anulação não tenha eficácia retroativa quando houver lugar ao estabelecimento de uma solução diferente, em “disposição especial”, ou no caso de o autor da anulação determinar, na própria decisão, atribuir à anulação eficácia meramente para o futuro, se o ato se tiver “tornado inimpugnável por via jurisdicional”.

Neste quadro legal a Administração detém uma maior capacidade de delinear os efeitos do ato anulatório em função das circunstâncias do caso concreto e, em virtude disso, apresentar uma solução materialmente mais justa do que um esquema rígido que impusesse, sempre e em qualquer caso, a todo o custo, a retroatividade na anulação administrativa, atendendo, contudo, à impossibilidade de a anulação ter sempre efeitos retroativos o que, neste particular, acaba por aproximar as figuras da anulação administrativa e da revogação stricto sensu.

Em termos de consequências da anulação administrativa, uma crítica é apontada ao legislador. Com efeito, a sua regulação é apelidada de pouco original e na sua essência replicadora do teor artigo 173.º do CPTA[11]. A “duplicação” de normas, parece estar subjacente à pretensão de o legislador enfatizar que, no caso de anulação de um ato administrativo, as consequências inerentes são fundamentalmente idênticas, independentemente daquela resultar de um ato da própria Administração ou de decisão jurisdicional proferida por um Tribunal administrativo e transitada em julgado[12].

Destarte, o nº1 do artigo 172.º do CPA prefigura que a anulação administrativa constitui a Administração, numa primeira via, no dever de reconstituir a situação que existiria caso o ato anulado não tivesse sido praticado e, bem assim, no dever de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento naquele ato, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado[13].

Não obstante, a lei também aponta para o facto de à Administração assistir a possibilidade de praticar um novo ato administrativo, quer por via da ratificação, reforma ou conversão do ato anteriormente praticado, quer pela alteração desse ato ou pela sua substituição[14] por um ato válido com o mesmo conteúdo.

Noutro prisma, e perante o exposto, a anulação administrativa pode conduzir a que a Administração, em alguns casos, tenha o dever de indemnizar os interessados que tenham sido lesados em virtude do desaparecimento do ato anulado. Esta obrigação tem lugar em, pelo menos, dois casos distintos: no caso de anulação de um ato constitutivo de direitos e, em segundo lugar, a Administração deverá também indemnizar os beneficiários de boa-fé de atos consequentes (do ato anulado) praticados há mais de um ano, pelos danos que sofram em consequência da anulação.

De facto, o novo regime da anulação administrativa caracteriza-se, enfim, por, em determinados aspetos, prosseguir uma linha de continuidade com o regime da revogação (anulatória) prevista no CPA de 1991 e de, por outro lado, ostentar soluções de rutura que se revelam ao intérprete como desafios complexos. Ora, este é um quadro legal mais completo e mais complexo que aponta para o primado do «princípio da legalidade sobre a estabilidade das situações jurídicas».

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[1] Cfr. CALDEIRA, Marco, A figura da “Anulação Administrativa” no novo Código de Procedimento Administrativo” de 2015, in COMENTÁRIOS AO NOVO CÓDIGO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO, pág. 646

[2] Cfr. CALDEIRA, Marco, A figura da “Anulação Administrativa” no novo Código de Procedimento Administrativo” de 2015, in COMENTÁRIOS AO NOVO CÓDIGO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO, pág. 647

[3] Cfr. CALDEIRA, Marco, A figura da “Anulação Administrativa” no novo Código de Procedimento Administrativo” de 2015, in COMENTÁRIOS AO NOVO CÓDIGO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO, pág. 650

[4] Cfr. CALDEIRA, Marco, A figura da “Anulação Administrativa” no novo Código de Procedimento Administrativo” de 2015, in COMENTÁRIOS AO NOVO CÓDIGO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO, pág. 650

[5] Cfr. AcSTA de 5 de março de 2009

[6] Cfr. CALDEIRA, Marco, A figura da “Anulação Administrativa” no novo Código de Procedimento Administrativo” de 2015, in COMENTÁRIOS AO NOVO CÓDIGO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO, pág. 657

[7] “Os atos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respetivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida”

[8] Cfr. CALDEIRA, Marco, A figura da “Anulação Administrativa” no novo Código de Procedimento Administrativo” de 2015, in COMENTÁRIOS AO NOVO CÓDIGO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO, pág. 669

[9] Cfr. CALDEIRA, Marco, A figura da “Anulação Administrativa” no novo Código de Procedimento Administrativo” de 2015, in COMENTÁRIOS AO NOVO CÓDIGO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO, pp.669 e 670

[10] Cfr. CALDEIRA, Marco, A figura da “Anulação Administrativa” no novo Código de Procedimento Administrativo” de 2015, in COMENTÁRIOS AO NOVO CÓDIGO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO, pág. 670

[11] Cfr. CALDEIRA, Marco, A figura da “Anulação Administrativa” no novo Código de Procedimento Administrativo” de 2015, in COMENTÁRIOS AO NOVO CÓDIGO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO, pág. 673

[12] Cfr. CALDEIRA, Marco, A figura da “Anulação Administrativa” no novo Código de Procedimento Administrativo” de 2015, in COMENTÁRIOS AO NOVO CÓDIGO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO, pág. 673

[13] Cfr. CALDEIRA, Marco, A figura da “Anulação Administrativa” no novo Código de Procedimento Administrativo” de 2015, in COMENTÁRIOS AO NOVO CÓDIGO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO, pág. 674

[14] De notar que esta substituição corresponde a uma renovação porquanto corrige os efeitos produzidos pelo ato anulável, bem como os respetivos atos consequentes.

Ariana Nunes Paraíso, nº 22253