O ATO ADMINISTRATIVO

Faculdade de Direito

Universidade de Lisboa

  

O ATO ADMINISTRATIVO

Discente: Adriana C. Pissarra

Docente: Jorge Miguel Pação

Direito Administrativo II

Lisboa Abril 2016

1.    CONCEITO, NATUREZA E ESTRUTURA

A noção de ato administrativo vai servir para definir as atuações da Administração Pública submetidas ao controle dos Tribunais Administrativos.

O ato administrativo é um conceito que funciona ao serviço do sistema de garantias dos particulares. Podemos dizer que o ato administrativo serve como garantia da Administração e também como garantia dos particulares.

A principal função prática do ato administrativo, é a de delimitar comportamentos suscetíveis de fiscalização contenciosa, por isso resulta do art. 268º/4 CRP.

O ato administrativo surge para delimitar os comportamentos da Administração que são suscetíveis de recurso contencioso como garantia dos particulares.

2.    DEFINIÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO

Os elementos do conceito do ato administrativo são:

            a. Trata-se de um ato jurídico;

            b. Trata-se de um ato unilateral;

            c. Trata-se de um ato organicamente administrativo;

            d. Trata-se de um ato materialmente administrativo;

            e. Trata-se de um ato que versa sobre uma situação individual num caso concreto.

Podemos dizer que o ato administrativo, é o ato jurídico unilateral praticado por um órgão de Administração no exercício do poder administrativo e que visa a produção de efeitos jurídicos sobre uma situação individual num caso concreto.

O Código do Procedimento Administrativo usa o termo “ato” tanto no sentido amplo, mais corrente na doutrina (art. 1º Nº1 CPA), em que se considera o procedimento administrativo uma sucessão ordenada de factos. Mas também num mais restrito, em que o ato se confunde com a decisão, surgindo como a conclusão do procedimento (art. 148º CPA).

3.     ATO JURÍDICO

O ato administrativo, é um ato jurídico com uma conduta voluntária.

Dentro dos factos jurídicos em sentido amplo figuram várias realidades como os atos jurídicos, sendo que o ato administrativo é um ato jurídico.

Por isso são, em regra aplicáveis ao ato administrativo, os Princípios Gerais de Direito referentes aos atos jurídicos em geral.

4.     ATO UNILATERAL

Aqui temos uma classificação conhecida dos atos jurídicos: atos unilaterais e atos bilaterais.

Ao dizermos que o ato administrativo é unilateral, pretende-se referir que ele é um ato jurídico que provém de um autor cuja declaração é perfeita independentemente do concurso das vontades de outros sujeitos.

Em alguns casos, a eficácia do ato administrativo depende da aceitação do particular interessado, mas essa aceitação funciona apenas como condição de eficácia do ato – não íntegra o conceito do próprio ato.

            Ex: Ato de nomeação de um funcionário público – é um ato unilateral.

5.     ATO PRATICADO POR UM ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO

Os órgãos da Administração Pública praticam atos administrativos e não há atos administrativos que não sejam provenientes de órgãos da Administração Pública.

Os indivíduos que por lei ou delegação de poderes têm aptidão para praticar atos administrativos são órgãos da administração e as nossas leis denominam-nos também como autoridade administrativa.

Daqui resulta os que não cabem no conceito de ato administrativo:

           a) Os atos praticados por órgãos que não integram a Administração Pública nomeadamente, as pessoas coletivas de utilidade pública administrativa e as empresas de interesse coletivo. Estas entidades apesar de colaborarem com a Administração Pública, não fazem parte dela e não a integram. Mas em algumas situações é admitido que as pessoas coletivas de utilidade pública administrativa e as empresas concessionárias possam praticar “atos administrativos”, contenciosamente recorríveis.

            b) Também não são atos administrativos os atos praticados por indivíduos estranhos à Administração Pública. É o caso dos usurpadores de funções públicas.

            c) Por último, não são atos administrativos, os atos jurídicos praticados por órgãos do Estado integrados no poder moderador, no poder legislativo ou no poder judicial.

6.     EXERCÍCIO DO PODER ADMINISTRATIVO

Só os atos praticados no exercício de um poder público e para o desempenho de uma atividade administrativa de gestão pública – só estes é que são atos administrativos.

Consequência:

            a) Não são atos administrativos os atos jurídicos praticados pela Administração Pública no desempenho de atividade de gestão privada;

            b) Também não são atos administrativos os atos políticos, os atos legislativos e os atos jurisdicionais ainda que praticados por órgãos da Administração;

7.     O PROBLEMA DOS CHAMADOS ATOS COLECTIVOS, PLURAIS E GERAIS

Em primeiro lugar há os chamados “atos coletivos”, isto é, os atos que têm por destinatários um conjunto unificado de pessoas.

Depois temos os “atos plurais” que são aqueles em que a Administração Pública toma uma decisão aplicável por igual a várias pessoas diferentes.

Por último, aparecem os chamados “atos gerais”, que são aqueles que se aplicam de imediato a um grupo inorgânico de cidadãos e todos eles são bem determinados, ou até determináveis no local.

8.     IMPORTÂNCIA DO ATO ADMINISTRATIVO NO ESTUDO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

O ato administrativo, é uma grande novidade que o Direito Administrativo traz à ordem jurídica. De facto, normas jurídicas e contratos já o eram há muito, figuras habituais no mundo do Direito.

 Agora, o ato unilateral de autoridade é que é a figura típica do Direito Administrativo e foi para reagir contra ele – se for ilegal – que existe um remédio especialmente criado pelo Direito Administrativo, destinado a proteger os direitos dos particulares ou os seus interesses legítimos, que é o recurso contencioso de anulação.

O Direito Administrativo nasce para garantir aos particulares a possibilidade de recorrerem aos Tribunais contra os atos administrativos ilegais que o prejudicam.

9.     CARACTERÍSTICAS DO ATO ADMINISTRATIVO

É importante distinguir, a este propósito, as características comuns a todos os atos administrativos, das características específicas, do tipo mais importante de ato administrativo, que é o ato definitivo e executório.

As características comuns a todos os atos administrativos são seis:

            a) Subordinação à lei: nos termos do princípio da legalidade, o ato administrativo tem de ser em tudo conforme com a lei, sob pena de ilegalidade.

            b) Presunção de legalidade: é o efeito positivo do princípio da legalidade. Porque o ato é emanado de um órgão da Administração de autoridade, e porque é exercício de um poder público regulado pela lei, presume-se legal até decisão em contrário do Tribunal competente.

            c) Imperatividade: é uma consequência da característica anterior. Devido à origem e por se presumir conforme à legalidade vigente, o ato administrativo goza de imperatividade, isto é, o seu conteúdo é obrigatório para todos aqueles aos quais o ato seja eficaz, tanto para os funcionários públicos que tenham de dar execução, como para os particulares que o tenham de acatar.

           d) Revogabilidade: o ato administrativo é por natureza revogável pela Administração. Porque a sua função é prosseguir o interesse público, e este é eminentemente variável. O ato administrativo é por essência revogável, o que permite à Administração ir modificando os termos em que os problemas da sua competência vão sendo resolvidos, de harmonia com as exigências mutáveis do interesse público.

            e) Sanabilidade: o ato ilegal é suscetível de recurso contencioso e, se for anulável, pode ser anulado pelo Tribunal Administrativo. Mas, se ninguém recorrer dentro dos prazos legais, a ilegalidade fica sanada e o ato convalida-se.

            f) Autoridade: consequência do poder de decisão unilateral da Administração, que se traduz na obrigatoriedade do ato administrativo para todos aqueles relativamente a quem ele produza os seus efeitos.

Para além destes princípios, importa salientar as três principais características específicas do ato administrativo definitivo e executório:

                • Condição necessária do uso da força: a Administração não pode fazer uso da força sem primeiro ter adquirido a legitimidade necessária para o efeito, praticando um ato definitivo e executório. Sem ato definitivo e executório prévio, não é possível recorrer ao uso da força;

                • Possibilidade de execução forçada: o ato definitivo e executório, se não for acatado ou cumprido pelos particulares, pode em princípio ser-lhes imposto pela Administração por meios coativos. É uma consequência do privilégio de execução prévia;

                 • Impugnabilidade contenciosa: o ato definitivo e executório é suscetível de recurso contencioso, no qual os interessados podem alegar a ilegalidade do ato e pedir a respetiva anulação. Por via de regra, os atos que não sejam definitivos e executórios não são suscetíveis de recurso contencioso perante os Tribunais Administrativos. A impugnabilidade contenciosa é, assim, uma característica específica dos atos administrativos definitivos e executórios.

10. NATUREZA JURÍDICA DO ATO ADMINISTRATIVO

Para uns o atamos administrativo tem um carácter de negócio jurídico, e deve por isso ser entendido como uma espécie do género negócio jurídico, a par da outra espécie, sua irmã, do negócio jurídico privado.

Para outros, o ato administrativo é um ato de aplicação do Direito, situado no mesmo escalão e desempenhando função idêntica à da sentença.

Para uma terceira corrente de opinião, enfim, o ato administrativo não pode ser assemelhado, nem ao negócio jurídico, nem à sentença, e portanto ser encarado como possuindo natureza própria e carácter específico, enquanto ato unilateral de autoridade pública ao serviço de um fim administrativo.

O ato administrativo não se deixa reconduzir nem ao negócio jurídico, nem à sentença, pela mesma razão porque a atividade administrativa, se distingue claramente tanto da atividade privada como das demais atividades públicas, nomeadamente da jurisdicional.

O ato administrativo tem assim uma natureza própria, específica, privativa, que dele faz figura sui generis na ordem jurídica – a figura do “ato unilateral de autoridade pública ao serviço de um fim administrativo”.

Atendendo ao carácter sui generis do ato administrativo somos levados a concluir as seguintes orientações:

            a) O regime jurídico do ato administrativo é o que consta da lei e da jurisprudência administrativa, e corresponde à natureza sui generis do ato administrativo;

            b) Se outra coisa não resultar da sua natureza específica de atos administrativos, podem aplicar-se supletivamente aos atos discricionários as regras próprias do negócio jurídico como ato intencional indeterminado;

            c) Com idêntica ressalva, podem aplicar-se aos atos vinculados as regras próprias da sentença como ato de aplicação da norma geral e abstrata a uma situação individual e concreta.

11. O PAPEL DA VONTADE NO ATO ADMINISTRATIVO

No plano da interpretação do ato administrativo se o ato corresponde ao negócio jurídico, o elemento decisivo da sua interpretação é o apuramento da vontade psicológica (real) do seu autor. Mas se o ato corresponde à sentença, o elemento decisivo da sua interpretação é a lei e o tipo legal de ato que ela mandava praticar.

Quanto ao plano dos vícios da vontade que afetem o ato administrativo, os que encaram o ato como um negócio jurídico não consideram que os vícios da vontade (erro, dolo, coação), geram ilegalidade do ato mas, a defesa da relevância direta desses vícios como verdadeiros vícios da vontade e, portanto, como fonte autónoma de invalidade. Já os que concebem o ato administrativo como sentença defendem que os vícios da vontade não revelam enquanto tais, mas tão-somente na medida em que geram a ilegalidade do ato.

O papel da vontade no ato administrativo não é idêntico ao papel da vontade no negócio jurídico ou na sentença, e por isso reclama uma consideração própria e singular, de harmonia com o perfil sui generis do ato administrativo, enquanto ato unilateral de autoridade pública ao serviço de um fim administrativo.

12. ESTRUTURA DO ATO ADMINISTRATIVO

A estrutura do ato administrativo, compõe-se de quatro ordens de elementos: subjetivos, formais, objetivos e funcionais:

        a) Elementos subjetivos: o ato administrativo típico põe em relação dois sujeitos de direitos a Administração Pública e um particular ou, em alguns casos duas pessoas coletivas públicas. O autor, em regra um órgão de uma pessoa coletiva pública; destinatário, um particular ou uma pessoa coletiva pública.

            b) Elementos formais: todo o ato administrativo tem sempre necessariamente uma forma, isto é, um modo pelo qual se exterioriza ou manifesta a conduta voluntária em que o ato consiste (art. 150º CPA). É assim que os atos administrativos podem ter a forma de decreto, de portaria, de despacho, de alvará, de resolução além da forma do ato administrativo, há ainda a assinalar as formalidades prescritas pela lei para serem observadas na fase da preparação da decisão, ou na própria fase da decisão. Consideramos formalidades e todos os trâmites que a lei manda observar com vista a garantir a correta formação da decisão administrativa ou o respeito pelos direitos subjetivos e interesses legítimos dos particulares.

          c) Elementos objetivos: estes são o conteúdo e o objeto. O “conteúdo” do ato administrativo é a substância da conduta voluntária em que o ato consiste. Mais detalhadamente fazem parte do conteúdo do ato administrativo:

                        c.1) A conduta voluntária da Administração;

                        c.2) A substância jurídica dessa conduta, ou seja, a decisão essencial por ela tomada;

                       c.3) Os termos, condições e encargos que acompanharem a decisão tomada, isto é, as cláusulas acessórias;

                        c.4) Os fundamentos da decisão tomada.

                        c.5) O “objeto” do ato administrativo consiste na realidade exterior sobre que o ato incide.

            d) Elementos funcionais: o ato administrativo comporta três elementos funcionais que são a causa, os motivos e o fim:

                  d.1) Causa: é a função jurídico-social de cada tipo de ato administrativo (vertente objetiva) ou, noutra perspetiva, o motivo típico imediato de cada ato administrativo (vertente subjetiva).

                   d.2) Motivos: são todas as razões de agir que impelem o órgão da Administração a praticar um certo ato administrativo ou a dotá-lo de um determinado conteúdo. Na designação de motivos abrangem-se, claro está, motivos principais e acessórios, motivos típicos e atípicos, motivos próximos e remotos, motivos imediatos e mediatos (ou ulteriores), motivos expressos e ocultos, motivos legais e ilegais.

                    d.3) Fim: trata-se do objetivo ou finalidade a prosseguir através da prática do ato administrativo. Há que distinguir aqui o fim legal – ou seja, o fim visado pela lei na atribuição de competência ao órgão da Administração – e o fim efetivo, real, prosseguido de facto pelo órgão num dado caso.

13. TIPOLOGIA DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Os atos administrativos dividem-se em dois grandes grupos: os atos primários e os atos secundários.

São “atos primários”, aqueles que versam pela primeira vez sobre uma determinada situação da vida.

Os “atos secundários”, por seu turno, são aqueles que versam sobre um ato primário anteriormente praticado têm por objeto um ato primário preexistente, ou então versam sobre uma situação que já tinha sido regulada através de um ato primário.

Dentro dos atos primários, há que distinguir entre atos impositivos, atos permissivos e meros atos administrativos:

a)       Atos Impositivos - são aqueles que impõem a alguém uma determinada conduta ou sujeição a determinados efeitos jurídicos. Há que distinguir quatro espécies:

                        a.1) Atos de comando: aqueles que impõem a um particular a adoção de uma conduta positiva ou negativa (se impõem uma conduta positiva - são ordens, se impõem uma conduta negativa – são proibições;

                        a.2) Atos punitivos: são aqueles que impõem uma sanção a alguém;

                        a.3) Atos ablativos: são aqueles que impõem o sacrifício de um direito;

                    a.4) Juízos: são os atos pelos quais um órgão da Administração qualifica, segundo critérios de justiça, pessoas, coisas, ou atos submetidos à sua apreciação;

b)       Atos Permissivos - são aqueles que possibilitam a alguém a adoção de uma conduta ou omissão de um comportamento que de outro modo lhe estariam vedados. Estes distribuem-se por dois grandes grupos:

                        b.1) Os atos que conferem ou ampliam vantagens:

                             b.1.1) Autorização: é o ato pelo qual um órgão da Administração permite a alguém o exercício de um direito ou de uma competência preexistente;

          b.1.2) Licença: é o ato pelo qual um órgão da Administração atribui a alguém o direito de exercer uma atividade que é por lei relativamente proibida;

                                b.1.3) Subvenção: pela qual um órgão da Administração Pública atribui a um particular uma quantia em dinheiro destinada a custear a prossecução de um interesse público específico;

                                  b.1.4) Concessão: é o ato pelo qual um órgão da Administração transfere para a entidade privada o exercício de uma atividade pública, que o concessionário desempenhará por sua conta e risco, mas no interesse geral;

                                  b.1.5) Delegação: é o ato pelo qual um órgão da Administração, normalmente competente em determinada matéria, permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratiquem atos administrativos sobre a mesma matéria;

                              b.1.6) Admissão: é aquela pelo qual um órgão da Administração pública investe um particular numa determinada categoria legal, de que decorre a atribuição de certos direitos e deveres;

                        b.2) Os atos que eliminam ou reduzem encargos:

                                   b.2.1) Dispensa: é o ato administrativo que permite a alguém, nos termos da lei, o não cumprimento de uma obrigação geral, seja em atenção a outro interesse público (isenção), seja como forma de procurar garantir o respeito pelo princípio da imparcialidade da Administração Pública (escusa);

                                   b.2.2) A renúncia: que consiste no ato pelo qual um órgão da Administração se despoja da titularidade de um direito legalmente disponível;

Publicado por Adriana C. Pissarra